构建税收信用体系

叶木凯

信用是最根本的社会关系，是整个社会赖以生存和发展的基础。税收信用是社会信用体系的重要组成部分。税收征纳关系作为社会关系的重要组成部分，是由税收法律制度来规范和调整的。而税收法律制度的充分发挥，是以绝大多数社会成员具有契约精神、遵从意识和对其行为负责任为前提条件的；同时，由于税法也有不完善的地方难以做到尽善尽美，必须以诚信机制来弥补。税收信用就是建立在税收法律关系中，表现和反映征纳双方相互之间的信任程度，是由规矩、诚实、合作的征纳行为组成的一种税收道德规范。在市场经济条件下，一个完善的税收机制，既要有外在的税收法律体系的约束，也要在税收征纳行为中讲求信用这一道德基础。因此税收信用是对税收法治的必要的有益的补充，通过征纳双方信用关系的建立，可以引导和教育纳税人诚信纳税，不断提高我国公民纳税意识，有助于推进我国依法治税进程。国家税务总局2003年8月发布了《纳税信用等级评定管理试行办法》，这表明国家已把税收信用体系建设摆到重要地位。

税收信用构成

以守信主体为标准，税收信用可分为用税信用、征税信用和纳税信用等三种基本形式。

用税信用。在税款作用方面，税款的去向是纳税人最关心的问题。纳税人之所以纳税，一方面是因为履行法定义务，另一方面却是因为希望所纳的税款能被充分利用和合理安排，以期国家能不断地完善公共设施，保证社会治安，营造良好的社会环境和有序的投资环境。也就是说，纳税人交纳税款不仅是税收强制性作用的结果，更是纳税人出于对国家充分信任所带来的巨大效应。没有这种信任作为坚实的基础，任何一种纯强制性的税收法律都难以在实践中贯彻实施。

征税信用。征税信用是政府信用的重要内容，主要分为税收立法信用、税收执法信用和税收司法信用三个方面。从税收立法的原则来看，除了税收法律主义、税收公平主义和实质课税原则外，就是税收合作信赖主义。税收立法信用的直接来源在于税收合作信赖主义，也称公众信任原则，它是民法“诚信原则”在税收法律关系中的移用。税收立法信用是政府行为，它要求有公平、稳定、规范的税收法律，在税收立法上给纳税人予以充分的信任，把纳税人的根本利益与国家的发展紧密结合起来，不能朝令夕改，也不能以各种不规范的文件代替法律。在税收执法和税收司法活动中，要体现客观、公正的原则，以法律为准绳，杜绝人情，防止歪曲税收法律，防止在执法和司法中失信于民的现象发生。随着政府职能从阶级统治职能向公共服务和社会管理职能的转变，现在比过去要求更多的说服和合作，而不是单纯的行政命令，税收工作也要在实践中充分体现出税收执法的规范性、税收服务的实质性和税收司法的公正性。

纳税信用。信用作为极其重要的社会关系之一，体现在具体的税收征纳关系中，就是形成纳税信用。征纳双方在具体办税事宜方面建立了信用，一方面是税务机关对纳税人以信任的态度进行征收管理；另一方面使纳税人对税务机关的征收管理和违章处理持不怀疑的态度。如果没有征纳之间的信用，不仅将增加税务机关税收征管难度，还将促使纳税人偷税漏税等不法行为，以达到不吃亏的心理安慰。因而，纳税信用起着基础性作用：它一方面要求纳税人，应按照税务机关的决定及时缴纳税款，税务机关有责任要求纳税人提供完整的税收信息资料，征纳双方应建立起密切的税收信息联系和通畅的沟通渠道；另一方面要求税务机关，在没有充足的依据时，不能对纳税人是否依法纳税持怀疑态度，纳税人有权利要求税务机关信任。

税收信用的作用

税收作为政府收入的主要来源，它的交纳、征收和使用事关政府和纳税人的共同利益，税收信用的好坏直接影响着税收秩序和市场经济秩序；同时，税收信用与其他信用有着千丝万缕的联系，并在一定程度上影响其他信用形式作用的发挥，在一定条件下还可以相互转化，税收信用程度的高低直接关系到整个社会信用的有序性。

税收信用有利于规范政府行为，使财政支出效用最大化，满足社会的公共需要。在市场经济条件下，政府与纳税人之间既是法律确定的权利与义务的关系，也是经济利益上的信用关系。用税信用的确立，将以非正式规则的形式约束政府部门的支出行为，促使其做到诚信用税、税尽其用，使每一分钱的财政支出都取得最大的效用。同时，政府也会将财政支出的方向、效果向社会公开，从而征得纳税人和社会各界最广泛的信赖和支持。

税收信用有利于降低税收成本。与法律相比，信用是一种成本较低的维护交易秩序的机制。税收信用机制的建立，有助于使税收征纳行为建立在诚实守信的基础上，保证涉税信息的真实性和对称性，减少税务纠纷，提高税收征管效率。税收信用还意味着涉税行为主体对税收制度的忠诚和对义务履行的承诺，不折不扣地执行制度或遵从法律，使制度或法律实施的有效性得以提高，从而大幅降低制度执行费用或法律遵从成本。

税收信用有利于减少税收流失，增进社会财富。不守信的博弈是一个零和博弈，不可能增进社会财富。只有诚实守信、相互尊重，构建合作互信的新型征纳关系，才能实现征纳双赢。在健全的税收制度和公开、公平、公正的税收环境下，完善的税收信用机制，将约束纳税人采取税收合作的方式，减少税收流失。进一步讲，在税收成为一个可预期的、稳定的变量后，追求利润最大化的经济主体，就不会资源用于偷税、逃税、骗税等方面，而是把更多的资源用于做大自己的“蛋糕”上，这样，各种资源得以合理配置，整个社会的财富自然会随之增加。

税收信用有利于优化税制，推进依法治税。税收信用是税收制度的重要组成部分。从信用的角度重新审视税收立法和税收执法，可以使政府在制定税收政策时，更多地考虑到公平、合理和正义的问题，从而促进税制优化。作为一种道德规范，税收信用以其强大的劝导力和感召力，增强人们对税收法律的认同感和遵从意识，潜移默化地约束着征纳双方的行为，直接影响税收法律的实施效果。

我国税收信用现状分析

多年来，我国在税收信用建设方面取得了许多成绩，积累了一些好的经验。我国大力推行政务公开，使社会主义税收取之于民用之于民的宗旨得到更好的贯彻，纳税人对国家用税信用的信任度有了提高。1994年以后，我国的税收立法、税收执法、税收司法得到加强，特别是税务部门在税收执法方面得到很大的改善。从我省来看，几年来，我省地方税务部门普遍开展了为纳税人服务的活动，大力推行民主评税、税务公开、执法责任制，大大提升了我省地税部门的信用形象，在行风评比中，我省地税系统屡获好评，名列前茅。

但是,我国社会信用还只是处在初级阶段，诚信缺失依然严重，如个人信用失常、企业信用恶化、政府信用不高和社会风气不佳等。税收领域同样存在信用状况不佳的现象。纳税人偷逃税、骗取出口退税、恶意拖欠税款等行为普遍存在，税收流失规模仍然较大。最近几年来，通过整顿和规范税收秩序，加强税收征管，加大涉税犯罪打击力度，大范围的偷逃税现象得到了初步的遏制，税收流失得到了一定的控制。但是偷逃税现象并没有完全得到制止，并且呈现出新的特点：一是大要案数量增长迅速；二是个案金额大；三是偷逃税面广；四是作案手段越来越狡猾，团伙化、智能化犯罪趋势明显。在这种情况下，税收流失的规模依然较大。据测算，从1995年到2000年，每个年度税收流失的绝对额均在4000亿元以上，接近我国GDP的5%。若按照发展中国家个税收入应占总税收15%的国际标准计算，我国单单个人所得税每年就流失至少在1000亿元以上。2003年，全国税务稽查部门共检查纳税人150.49万户，查补收入总额359.1亿元，其中税款292.７亿元。同年，我省地税稽查系统共检查纳税户6127户，其中有问题户4744户，比例占78%左右，查补各项税费3.16亿元，偷税户的比重是相当高的。与此相应，征税机关执法不严、执法犯法等现象时有发生，政府使用税款公开性、透明度均不足，不利于纳税人的了解和监督。产生税收信用缺失问题的原因大致如下：

缺乏有关诚信的法制约束。虽然我国税收法制建设取得了一定成就，但仍不够完备，在一定程度上仍滞后于经济形势发展的客观实际。主要问题，一是缺少专门有关诚信的法律法规，造成对失信者惩处不力，也使得税收信用体系建设的规范性受到很大制约。二是税收立法信用缺失，在立法过程中对税收诚信内容考虑不够甚至没有考虑，不利于税收环境的营造。我国现行税收法制更多的是规定纳税人义务和征税人权利，这种立法没有充分体现对纳税人信任和尊重（因为其出发点是首先假设纳税人不守法、不诚信），不利于征纳双方的诚信合作。三是现行税收法律以及其他有关税收的法律对涉税案件的处罚规定弹性过大，导致税收执法、司法自由裁量权和随意性过大，容易引发以言代法、以罚代刑现象，造成税收执法、司法不公。

权利义务错位。众所周知，市场经济条件下的权利与义务是对应的，比如纳税人既有纳税义务，同时也有相应的权利。但长期以来，我国不仅在法律上而且在舆论宣传上，片面强调纳税人的义务而忽视纳税人的权利，使得纳税人滋生逆反心理，甚至不惜违约失信、偷逃税款。对用税人和征税人而言，则过于强调了其拥有的权利，而忽视了义务，这不仅不能为纳税人所认同，而且在相当程度上阻挡了政府在税收与其支出关系问题上的视线，导致在纳税人监督缺位的情况下，征税和用税中的行为扭曲现象频繁发生，使纳税人的契约观念和诚信意识日趋淡化。

税务机关执法诚信不足。税务机关和人员在执法过程中一些有违信誉、违法乱纪的行为，会导致纳税人纳税诚信的缺失。突出表现在以下几个方面：一些税务人员在执法过程中滥用职权、贪污受贿、徇私舞弊，甚至内外勾结骗取出口退税或虚开增值税专用发票等，致使国家税款大量流失，严重扰乱了税收秩序；对纳税人重复检查现象较为严重，国税部门查完，地税部门又查，征收局查了稽查局又查，甚至税务稽查人员调账检查时，缺乏效率，给纳税人正常生产经营造成极大影响；有些税务干部素质不高，执法随意性大，在税收执法程序、执法尺度、适用法律、文明执法等方面都存在问题，下企业检查时不出示税务检查证，做出税务行政处罚时也不告知纳税人应享有的权利（如听证权、行政复议权、行政诉讼权等），甚至个别税务人员违章办事、违法办案、执法犯法；目前，由于评税标准、“双定户”的定额核定标准还不够规范，一些税务人员凭借手中的权力，以权谋私，捞取个人好处，或暗箱操作，以税谋私，收“人情税”、“关系税”等，造成纳税人税负不公，影响了税收信用的环境；一些税务机关为了完成税收收入任务，收过头税。

建立税收信用体系的政策建议

要解决好社会信用危机的问题，需要建立一套适应市场经济体制的道德体系和社会监督保障机制，切实加强法制建设。要维护法律在防范和化解信用风险和危机中的权威性、严肃性，把社会信用建立在法制的基础上。要建立信用政府、信用文化，从严治税、公正办税形成全社会重信用、守信用的良好环境；加大偷逃骗欠税打击的力度，增加不诚信纳税的风险和成本。构建我国的税收信用体系，需要社会各界的广泛认可和大力支持，而且是一个长期的过程。目前，可以从以下几个方面入手：

加大立法和执法监督力度，规范执法行为。

针对税收信用缺失的现状，要建立健全相关法律法规，完善内外监督机制，加大查处力度，规范税务执法行为。第一，在立法上，制定和完善相应的法律法规，对税收执法行为的诚信，要求从法律上加以明确，做到有法可依，为诚信税收环境打下坚实的法律基础。第二，通过建立内外两套监督机制，实现对税务行政执法行为的全程监控。当前要以贯彻落实新征管法为契机，加强税务机关内部执法监督，特别是对重点岗位、重点环节、关键人员的监督制约，最大限度减少税务行政执法中的自由裁量权和执法随意性。同时进一步落实税收执法责任制，严格推行执法过错责任追究。实行税收执法责任制是依法治税、诚信执法的具体要求，也是堵塞征管漏洞，促进廉政建设的客观需要。各级税务机关的一把手，应作为本单位执法的第一责任人，将执法责任层层分解，落实到个人身上。要明确每一个税收执法岗位和每一名税收执法人员中的执法责任。在税收征收、管理、稽查、涉税行政复议等各个工作环节中，明确部门和个人工作职责，细化工作考核指标。同时，通过征管信息系统、金税工程、加强执法岗位责任制考核，建立执法过错责任追究制度，对税务人员违规执法行为加以严格整治，增强税务人员严格执法的责任心，克服当前税收征管中存在的“疏于管理、淡化责任”的弊端。第三，着重加强检查监督。实践证明，监督检查是防止权利滥用的关键。对税收执法权的运行全过程进行监控，确保税收征管权力运行到哪里，对权力的制约和监控也延伸到那里，从而把问题消灭在萌芽状态，造就一个“诚信执法、依法征税”的良好氛围。另一方面要针对税收执法工作中容易发生渎职侵权违规违法行为的重点环节，加强执法监督和内部审计监督检查工作，发现问题及时予以查处。第四，加大对违规执法行为的查处力度，把是否诚信执法作为税收工作的一条“高压线”，使税收执法人员慑于法纪后果不敢违规执法、滥用职权。

继续大力整顿和规范税收秩序，严厉打击逃税行为。（1）继续加大打击骗取出口退税违法犯罪的力度。同时针对骗取出口退税犯罪活动的新特点和新趋势，进一步完善出口退税管理机制，从根本上防范骗取出口退税。（2）进一步深入打击虚开、伪造和倒卖增值税专用发票犯罪活动。税务机关要重点打击涉税犯罪团伙，捣毁增值税专用发票犯罪的网络体系。同时要加强普通发票的管理，坚决遏制制售假发票行为，并健全监控制度，完善预警机制，力求在案件萌芽或案发初期及时作出反应，预防和制止犯罪。此外，要加强对受票业户等“需求方”的检查，彻底打掉发票犯罪的“卖方市场”和“买方市场”。（3）继续强化个人所得税的征收管理和专项检查。重点检查金融、证券、保险、电信、电力、烟草、律师和会计师事务所等中介机构、高新技术产业、航空公司、房地产行业、演艺人员、从事广告演出的名人等缴纳个人所得税的情况。加快建立个人所得税重点纳税人的监控系统，依法加强对高收入者的税收调节，对高收入行业和个人进行建档、跟踪管理，强化代扣代缴，加大稽查力度。此外，要对高收入人员包税、对一些个人进行个人所得税退税等新的违法行为，进行执法检查，维护税法的严肃性。（4）开展建筑业、房地产、集贸市场和加油站的税收征管专项检查。着重进行整顿规范，并加大惩处力度。

建立纳税人信用档案，将纳税信誉等级公布于众。要通过一种制度来实现诚信纳税，就必须建立起一个完善的等级评价档案登记制度，形成可以为全社会所共用的诚信纳税资信信息。为了保证纳税人诚信纳税等级名单的准确性，正确树立每个纳税人的个人形象，对纳税人涉税信息数据和依法纳税历史资料的整理、采集、登记、评价、分级、排序、核实是一项非常重要而严肃的基础性工作。因此，税务部门在公布纳税人诚信纳税等级排序之前，必须加强对纳税人诚信纳税历史记录的管理和涉税信息深度应用的开发，使得向社会公布的纳税人等级排序更加准确无误。同时，使整个社会都可以利用这个税务资信信息，对交易对方进行资信考察和审视，以避免在进行新的业务洽谈和交易中的经营风险和投资风险，使之成为投资和经营风险测评和评价的重要依据。目前在一些税务部门纳税信誉等级管理中，对财务核算不健全，不能按时并准确申报纳税的，评为C级；对财务核算基本健全，基本守法纳税的，评为B级；对连续三年无偷税骗税行为，财务健全并且财务管理非常严格的，评为A级。每年评选一次，并公布于众，社会影响巨大。在这里，不仅要建立年度内等级评价制度，更有必要设立一个历史年度的纵向二次评价级别系列。这就是，在十年之内或五年之内一户企业ABC各个级别所占比重的综合评价指数，以百分比的加权平均值，来评价一个纳税人十年或五年内诚信纳税的总体水平，建立纳税人诚信纳税的公信力和诚信度信息数据档案。

加大失信成本，促进诚实守信。失信成本偏低是造成税收信用缺失重要原因，为此，要加大惩罚力度。一是对企业或者个人在纳税信用上有不良记录时，在税收征管系统(CTAIS)中自动划转为“纳税信不过企业”或者直接降低信用等级；同时，税务机关应将这些企业纳入重点监控对象，加大稽查和监督力度，并在发票领购、纳税申报等环节采取一定的限制措施。二是建立失信纳税人公告制度。利用新闻媒体、网络等工具曝光失信纳税人的“名单”，或者定期在办税大厅公布，供公众随时查询，接受全社会监督。三是加大处罚力度，让失信纳税人承受不守信用所付出的高昂代价。

加强税务执法队伍教育，提高诚信执法的水平。

诚信执法，教育是基础。保证税收机关和人员的诚信执法，除了外在约束、惩处机制，还应加强干部自身思想素质教育，深化税务队伍诚信执法的认识。俗话说，法纪畅行，治吏为先。当前，对税收执法人员应该着力加强三个方面教育：一是思想政治教育，促使税务执法人员树立正确的思想观念；二是税务职业道德教育，使税务工作人员珍惜自身的工作岗位，从为纳税人服务的每一件小事做起，时刻注意自身的执法形象，视诚信重于一切，时刻维护税务部门的诚信形象；三是法纪教育，税务人员执法水平低以及法制观念的滞后，是当前税务违规执法行为经常发生的重要原因。因此，当前要抓好执法人员培训，特别是一线征管人员的培训工作，对征收、稽查、管理等各个执法环节的执法人员进行征管法、行政复议法、行政处罚法、行政诉讼法和新刑法以及其他涉税法律的系统培训，同时注意税务内部人员轮岗交流更替时，执法人员培训工作的衔接，以保证税务人员的执法水平，防止执法权的随意和滥用。

完善公共财政制度，严格依法用税。纳税人心理失衡，根本原因在于公共服务产品有缺陷。治本之策是依法用税。要落实各级人民代表大会对政府预算的决定权，增强公共预算的严肃性。按照市场经济国家的通行做法，重新界定政府职能，使政府从对社会经济各方面的全面干预，转变为只对市场失效部分进行补充，进而充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。要以着眼于规范政府收入行为及其机制的“费改税”为契机，尽快取消制度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，健全国库集中收付制度和政府采购、招标制度，使政府的每一笔收支置于严密的监督制约之下。同时，要加强税款使用信息、税收政策法规信息等信息的披露工作，努力推进以各级政府为主体和电子政务为基础的政务信息公共披露体系，提高各种信息的透明度。

值得一提的是，信用与信誉不是一回事。二者有相近之处，但信誉更多的是强调名誉这一表象，而信用则更强调其背后的制度和机制保障。由于税收信用机制的建立是一项复杂、艰巨、长期的系统工程，不可能一蹴而就，因此在今后一段时期内特别是全国统一的税收信用体系形成之前，我们还不得不依赖信誉来代行信用的功能。

（作者单位：福建省地方税务局）