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试论转型时期的政府信用与社会信用
发表时间:2011-9-29 9:26:35 摘自:“围绕海西促诚信”论坛 点击数:3493
    内容提要:当代中国正处于社会结构转型时期,虽然人民生活水平得到很大改善与提高,但社会各领域却也出现了较严重的诚信缺失现象,给社会带来极大危害。本文分析了这一现象的成因,并着重分析了政府信用与社会信用的关系,最后提出了从规范政府行为、建立现代产权制度、制订信用管理法规、建立信用管理体系,加强行业自律、开展诚信教育等六个方面的“诚信危机”治理方策。
    关键词:转型时期 政府信用 社会信用

    当代中国正处于社会结构转型时期,虽然人民生活水平得到很大改善与提高,但社会各领域却也出现了较严重的诚信缺失现象,给社会带来极大危害。面对这种局面,需要政府、社会和个人共同努力,制度建设与宣传教育同步跟进,加快治理诚信缺失,其中政府信用重建是重中之重。
    一、转型时期的“失信”现象及其危害
    从社会学上说,社会转型即结构转型,结构转型意指社会结构的性质和形态发生根本转变的过程。在经济上从计划经济到市场经济的转变,在政治上从中央集权至中央与地方分权的转变,在社会上从国家一单位行政结构到市场一市民社会结构的转变,在文化价值上从集体主义到个人主义的转变,就是社会转型的四大主要表现。
    随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立,我国综合国力不断上升,人民生活水平得到极大改善与提高。但是,也随之出现了较严重的诚信缺失现象,甚至在一定程度上出现了诚信危机。例如,在经济领域:不少上市公司违规操作、弄虚作假、虚报利润,而在更多的非上市公司和地方中小企业失信现象更为严重;有的还生产假冒伪劣产品,不仅破坏社会信用,而且危害人民群众的物质文化生活和生命健康,目前,全国每年由于产品质量低劣或制假售假造成的各种损失达2000亿元. 我国每年订立的经济合同大约有40亿份左右,但合同的履约率仅有60%左右。据统计,我国企业每年因不诚信造成经济损失近6千亿元,几乎相当于我国一年GDP的增长部分。在政治领域:有些地方政府以改革为借口,以政府换届、有困难为借口毁约或从自利性出发任意修改、解释制度、合同;有的政府部门在处理失地农民和房屋拆迁户利益问题时,欺上瞒下;有的部门拖欠农民工工程欠款;有的市政部门在新区规划建设中不按规划建设,缺斤少两打折扣;还有一些国有企业老总虚高转卖国有资产从中牟利;有的乡镇政府违反程序选举和一些公用事业部门违反程序开听证会;政府侵犯个人产权,个人侵吞公共财产的行为屡屡发生,无照经营、“假冒伪劣”商品、虚假广告、合同欺诈、上市公司造假账、企业三角债、银行呆坏账、走私骗汇等问题更是层出不穷.有的干部擅长作秀,搞政绩工程却成半拉子工程;有的干部假文凭骗取官位;有的主流媒体搞假新闻,文过饰非,歪曲事实、蒙混视听等等这些都是政府不讲诚信的种种表现。在文化领域,缺少学术规范,抄袭、盗版现象严重,正日益成为失信的又一重灾区。
    诚信缺失在政治上动摇了人们的理想和信仰。群众的信心、信仰、信任、信赖,在很大程度上取决于干部的信用。一个地方,一个单位,领导干部失去信用,会直接导致群众信心不足、信仰迷茫、信仰丧失、信赖殆尽。在经济上,造成大量经济行为失范、经济信用失常并萎缩,使经济秩序特别是市场秩序混乱;信誉丧失导致社会总成本的提高,造成消费者对市场的不信任,从而导致市场的萎缩(资本市场信誉最重要,因为资本交易最容易发生欺诈行为),它还破坏投资环境,影响招商引资。失信行为不仅仅表现为对社会道德准则的公然违反,实际上也是对国家法律规范和社会规范的背离;对社会生活带来灾难性后果,危及整个社会的稳定。在文化上,它严重冲击人们原先已经接受和形成的观念,使信仰动摇,精神荒漠化,善恶是非标准混乱,导致整个民族经济伦理观念劣变,严重影响社会主义精神文明建设。
    是什么因素造成了今天的局面呢?第一,转型时期中国人的价值发生了变化并开始重构;价值是表示物对于人的有用性,它产生于特定的主体选择;因而,当今社会群体发生变化,并有各自的利益,必然会出现价值的多元化;在朝言政,在家言情,在友之间饱览人生百态,纵论天下是非曲直,人们的价值取向随着各自的条件、信念与选择日益呈现出多向化、多维化、多层次立体化面貌。在市场经济中,人首先是为追求和满足自我正当利益最大化而存在的理性计算的经济人;市场经济的等价交换原则赋予了经济人的极大的主体性,甚至渗透影响到政治、文化领域。100多年前开始的中华文化的全盘否定、传统的社会价值体系在这100多年里几乎被彻底摧毁,这让许多人处在了价值迷失之中,于是,一些人为了利益最大化不择手段,突破了诚信的道德软约束,作出种种失信的事情。
    第二,体制转轨。改革开放以来,国家计划逐步让位与市场,这就要求在经济领域建立与市场相容的诚信秩序,来维系市场经济的正常运行,但诚信秩序的建立是一个长期的过程,在由传统体制向市场经济体制转轨过程中,由于市场经济还处于不成熟、不发达阶段,市场体系不健全,市场体制不完整,各种相应的法规与制度特别是产权制度还未有效建立,政治体制改革还不到位,商业道德伦理和文化秩序还未规范,因而弄虚作假、损人利己的空间和机会比较多,失信行为更容易产生。
    第三,政府职能行为不规范。由于政府习惯于采用行政权力方式推动体制转轨,容易使政策和市场发生脱节,出现大量职能错位现象,损害社会诚信。社会转型期是一个资源和机会不断进行再分配的过程。那些掌握或接近资源和机会的人,利用制定“游戏规则”的权力首先获得好处。这种“近水楼台先得月”的不公平格局,在政府和市场作用不分、裁判员和运动员职责不分的情况下必然会制造出一批“制度”富翁或“政策”富翁,造成严重的两极分化。这种制度或政策催生的两极分化是忠信缺失的制度根源。
    第四,缺乏专门的信用管理制度和相应的法律。关于诚信的法律和法规很少,也很不完善。还没有制定专门的信用管理法律和政策。另外,对失信行为的处罚力度小,守信收益小等等。
    二、政府信用与社会信用的关系
    一般来说,信用分为政府信用、个人信用和企业信用。其中,政府信用是社会信用之基,体系的核心,是社会信用发展的良性基础。所谓政府信用,就是政府在从事管理国家事务的活动中与广大社会公众之间建立起来的以诚实守信为基础的践约能力,也即政府是否得到社会公众信任的因素及其履约能力在客观上能为社会公众所信任的程度。社会信用肇始于政府信用,春秋时秦国商鞅立木为信即为明证。按照卢梭契约论思想:自利自爱是人的本性,自利的人们相处的状态属于“自然状态”,互相疑惧,互相为战的战争状态,追功逐利不择手段;由于多个自利的人受到同样自利的人的反制,为了避免彼此无休止的猜疑和残杀,人们形成约定,确定共同遵守的行为规则,并组建了公共权威(政府)来惩治那些违规者,人类由此摆脱自然的野蛮状态,过上有组织的文明生活。因此,政治文明就意味着人们过一种契约式的,彼此信赖的有秩序的公共生活。宪法和法律是政府与人民的契约,是人民的公意,因此,信用的政府必然是依法执政的法治政府,诚信政府是诚信经济的发展的保障,是守夜人,是裁判,必须坚持原则,不能监守自盗;要公平执法,不能循私枉法、容假护假;没有诚信的政府就谈不上诚信经济的形成。政府守信,老百姓就有稳定的预期,可以节约交易成本,政府若不守约,老百姓也会倾向于投机取巧。政府讲信用,则可给企业和社会带来良好的示范效应;反之,政府无信,市场主体也会加以效仿,客观上使失信行为受到纵容,会对整个社会的失信行为产生恶劣的传导作用。损害的不仅仅是政府的信用形象,而且会导致全社会陷入信用危机的恶性循环之中。另外,政府失信(如服务效率低下、权力寻租、政府承诺不兑现等)会降低社会公众对政府的信任度,必然引起政府的信任危机。从这个意义上看,政府的失信是产生社会信用危机的重要原因之一。重信之人,若找不到讲理讨公道的地方,自然求助于关系、后门来解决问题,也鼓励人们行贿来免除不守约的惩罚。孟子曰:“诚者,天之道也;  诚者,人之道也,至诚而不动者,未之有也;不诚,未有能动者也。”政府以诚为本,以诚感人,才能有效地开展和推进社会主义精神文明建设,全方向、多层次地建设社会公德、职业道德和家庭美德。
    三、诚信缺失的治理
    诚信缺失的原因是多方面的,因此 ,对诚信缺失的治理措施也需要多管齐下,综合治理,具体应从以下几方面着手。
    第一,就是要规范政府行为,打造诚信政府。
    要打造诚信政府就是要求政府办事有章,说话算数。具体来说:一是要依法设立行政体制,运行规则,依法规定,公开权力范围和办事程序,慎用公权力,提升公信力,取信于民,在诚实守信上作出表率。为了使信誉发挥作用,要规范政府的管制程序,还要减少政府部门的直接交易行为。二是要保持政策的科学性、透明性、相对稳定性和执行的彻底性。政府承诺要有诚信意识,遵循客观规律,量力而行,注重实效,不要作秀,也不要急功近利。三是要监督和约束政府诚信。对于不讲诚信的政府工作人员要从严惩罚,不能重用。讲信用首先靠自律,但事实证明仅有自律还不够,根本上还是要靠制度。当前,迫切需要建立和完善对领导干部的信用监督机制,组织人事部门尽快建立领导干部的信用记录或信用档案,作为衡量干部作风的重要依据。另外,应贯彻执行《政府信息公开条例》,规范政务公开工作。政府信息公开有利于人民监督政府依法行政,也利于政府信用的兑现。从根本上说,要加快民主化建设和法制化建设进程,实行依法治国是监督和约束政府诚信的有效手段。
    第二,承认人的经济利益,加快我国现代产权制度建设。
    在现有的生产力水平条件下,我们首先要承认人是一个“经济人”,是一个追求自身利益最大化或效用最大化的人。漠视了人的经济利益,可以说,就是漠视了市场经济的全部。人作为一个“经济人”,在追求自身利益最大化的同时有可能损害别人或社会利益。因此,要培育诚信人就要求既要塑造好充分发挥“经济人”追求自身利益最大的动力机制,又要规范、管理“经济人”损害社会和别人利益的行为。而现代产权制度正是一个诚信人追求利益最大化的基础,正是市场经济条件下诚信人的前提。所谓“无恒产者无恒心,无恒心者无信用。” 产权制度让市场经济主体对未来的长远收益有良好的预期;所以它是诚信经济可持续发展的制度保障。
    ⒈加快产权保护的立法步伐,明确各类产权的归属主体。关于国有产权保护,我国许多法律法规都作出了比较明确的规定。关于私有产权保护,第十届人大二次会议修宪,已经明确了合法的私人产权,不受侵犯。现在主要是加快私有产权保护的具体法律的立法步伐,要规定任何利用行政权力向私营企业等私人产权主体实施的摊派、卡、要行为都属违法行为,以确保私有产权主体的权益。
    ⒉完善产权交易市场,健全产权交易规则,推动产权有序流转。①严格规范产权交易主体的行为,规定交易主体必须是产权的所有者,如国有产权的转让者,必须是国家授权的单位和机构。②制定相关法规,严格限制政府行为,严禁在产权交易过程中存在过多的行政干预和“接郎配”式的强行撮合。③加强对产权交易机构的监督和管理,对这些机构中存在的自营和炒卖以及从产权交易中牟取暴利的行为进行严肃处理。
    ⒊加大执法力度,严格保护产权。严格惩罚市场经济中超越产权界定的行为是建设诚信社会的一个重要环节。它主要包括三个方面:①规范政府行为,杜绝权力寻租现象。②严格司法执行程序,保护产权主体的合法权益。③加大对农村土地征用、征收以及房屋拆迁中对产权主体权益的保护,严格依照法律和规定的程序进行征地和拆迁,依照产权交易的市场原则进行补偿,确保失地农民和房屋拆迁户的权益不受侵犯,从而为诚信社会建设奠定产权基础。
    第三,制定和完善专门的社会信用管理法律和法规。
    立法是社会信用体系建设的重要内容。把信用信息的采集、披露、使用信用服务机构的市场准入和运行规则,以及政府部门的公共信用服务和监管等,用法律加以规范,使关系社会信用的各个方面都有法可依,有利于在法治的基础上建立健全社会信用体系;要加速制定《社会信用信息法》,为商业化的社会征信机构在开展企业和个人信用信息的搜集、保存、评级、服务的业务提供基本的法律依据。要加大对失信行为的惩处力度,甚至追究失信者的刑事责任,使失信者无立足之地和藏身之所。在建立社会信用体系的同时,也要保护企业的商业秘密和公民个人的隐私权
    第四,建立全国性的信用管理体系。
    信用首先是经济关系,同时也是社会关系。为了控制失信风险,任何现代社会都需要一整套严格的信用管理体系。社会信用体系实际上是一个社会信用状况的动态监测网络,要采用现代化技术手段,尽快实行个人信用实码制,并逐步扩展为个人基本帐户、收入帐户、银行帐户等并轨,使个人所有信用资料集中于一个固定的编码上。通过信息化技术,开展信用调查、信用管理、信用批露、信用监督与评估等信用管理制度,同时,也要积极扶持相关信用管理行业,改变由单纯依靠行政手段的监管为综合适用行政和市场化手段,动员全社会力量共同监管。这样一种全新的监管方式,不仅能够有效地处罚违规失信行为,而且能够更全面、更充分地掌握管理对象的信息,从而使政府的宏观调控和市场监管更有效率,针对性更强,并大大降低规范市场经济秩序的行政成本。
    第五,积极发展各种行业组织,加强行业自律,企业家要身体力行。
    行业组织是联系政府与企业的中介,它在治理诚信缺失和建立信用体系方面具有举足轻重的地位,发挥着市场和政府不可替代的作用。然而,长期以来,我国行业组织由于缺乏政策的支持,始终没有得到应有的发展,行业组织对行业内企业缺乏约束力和号召力,很难对企业失信行为发挥治理作用。这就需要政府出台相应的政策,赋予行业组织治理企业失信行为的权利,培育行业组织独立行使职责的能力。建立行业内部惩治失信,鼓励诚信的机制,将诚信建设纳入制度轨道。此外,做为企业家应深刻认识诚信的重要性,在企业建设中,切实弘扬以诚信为本的精神,端正企业经营理念和经营行为,在全社会信用体系建设中发挥中坚力量。要对客户诚信,保证产品质量,杜绝假冒伪劣的商品;要对员工诚信,诚信凝聚企业各个方面的管理人员的团队精神;要对股东和投资人诚信,提升企业及所在地区在国内和国际的知名度。
    最后,还要谈谈诚信道德教育。要培养公民信用观念和意识,使诚信道德深入人心。一个人要讲诚信,必然具有良好的自我约束的道德机制,只有建立强有力的道德约束机制,市场利益主体的诚信观念才能形成。因此,建立社会信用体系,必须以道德为支撑,营造诚实守信的社会环境,在全社会广泛开展关于诚信的宣传教育,普及信用知识,使社会成员树立诚信方面的道德意识,重视他人和社会对自身信誉的评价,增加对各类失信行为的防范意识和自我保护能力。我们要通过诚信道德这个支撑力量,使我国的信用体系形成最广泛的社会自律机制和道德评判机制,引导和约束政治、经济、社会活动主体守信践诺,建设好诚信政府、诚信经济和诚信社会。

参考资料:
    ⒈肖万春《论诚信经济》,《中国党政干部论坛》2004.5,P62。
    ⒉《加快社会信用体系建设》,《求是》2004.10,P28。
    ⒊王树巍《关于治理诚信缺失的思考》,《理论前沿》2004年第12期,P48。
    ⒋陈庆修《诚信——市场经济的座右铭》,《中国国情国力》2003年第2期,P40。
    ⒌马郑刚《领导干部要带头讲信用》,《求是》2002.11,P54。
    ⒍夏学銮《忠信缺失和四维危机》,《新民周刊》2004.4,P6。
    7.林毅夫《信用体系是市场经济的基础制度》,《人民日报》2003年10月24日第五版
    8.任兴洲《政府在信用建设中应防走入误区》,《人民日报》 2003年11月07日 第五版
    (福州市社科院 杨济亮)

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